PARECER DA CONSELHEIRA RISONILDA COSTA DA SILVA AO PEDIDO DE VISTA DO PROCESSO DE Nº 23065.016137/2010 - 15 REFERENTE AO REGIMENTO INTERNO DO HOSPITAL UNIVERSITARIO PROFESSOR ALBERTO ANTUNES HUPAA
Este parecer analisa a proposta de regimento interno para o HUPAA (Hospital Universitário Professor Alberto Antunes) em pauta (PROCESSO DE Nº 23065.016137/2010) e sugere algumas modificações no seu texto a partir de uma reflexão baseada em ampla consulta aos representantes dos servidores daquela unidade de saúde, aos integrantes do Conselho Diretor do hospital, a setores da comunidade acadêmica e à sociedade civil organizada, representada, por exemplo, pelo Fórum em Defesa do SUS de Alagoas (Sistema Único de Saúde).
A análise se deterá em três dimensões que reputamos mais relevantes: a política, a organizacional e a relativa ao controle social. A primeira se referirá, mais precisamente, à relação entre a conjuntura das políticas federais de saúde e educação superior e os conceitos inscritos na proposta analisada. A segunda aludirá ao modelo organizacional implícito no regimento proposto. A terceira dimensão tratará principalmente das dificuldades de democratização da gestão do HUPAA inscritas na variante de regimento proposta.
1) Análise política
A proposta em apreço de regimento para o HUPAA ocorre em um contexto político-gerencial marcado pelo REHUF (Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais), instituído pelo Decreto Nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010. Apesar de o programa basear-se em vários princípios e objetivos positivos para a reestruturação e revitalização dos hospitais universitários, a norma na qual se fundamenta deixa aberta a possibilidade de sua implantação ser realizada com o uso de instrumentos e processos avessos aos princípios do SUS e da educação pública superior, portanto, incoerentes com os próprios princípios e objetivos do programa.
Um dos principais problemas na implantação do REUHF tem sido a adoção, por parte dos órgãos do governo federal envolvidos no processo, de iniciativas no sentido de privatizar a gestão dos recursos humanos nos hospitais universitários, atitude comprovada pela recente criação da EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares) – Lei Nº 12.550, de 15 de dezembro de 2011. Aqueles órgãos partem da correta noção de que a administração pública pode aprender com alguns conceitos de gestão do setor privado e chegam ao erro evidente de subestimar as singularidades da máquina estatal, a sua expertise em gestão pública e as especificidades de suas funções e objetivos.
Essa atitude de exagerada descrença em relação ao setor público, aos seus processos singulares, e de apologia acrítica à adoção pelo Estado de práticas típicas da gestão privada fica patente, por exemplo, na justificativa inserida pelo MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) no PLC-79/2011 que tratou da criação da EBSERH. Naquela justificativa, o MPOG parte do princípio de que as estruturas legais dos hospitais universitários não seriam adequadas para o cumprimento de sua missão acadêmica e de sua função assistencial, não permitiriam uma boa gestão dos meios disponíveis, principalmente dos recursos humanos. Refere-se, é claro, à estrutura legal que define os hospitais universitários como órgãos de apoio às universidades federais, como entidades da administração direta.
Ainda naquela justificativa, o MPOG aceita que a entrada das fundações na gestão de parte dos recursos humanos dos hospitais não foi uma solução, mas defende implicitamente que a terceirização, se feita com mais cuidado e método, se realizada na verdade como uma precarização disfarçada do serviço público, pois os contratos de trabalho passariam a ser efetivados como na iniciativa privada, via uma empresa pública de direito privado, seria a grande solução para os problemas com a força de trabalho.
Nesse contexto ideológico e político no qual estão inseridas as políticas de educação superior e de saúde pública, esta conselheira considera que a proposta em apreço de regimento interno para o HUPAA, mesmo sem ser uma avenida aberta para a privatização, abre, em alguns de seus artigos, a possibilidade de reforçar os erros efetivos e potenciais decorrentes da atitude privatista de alguns departamentos dos órgãos executores do REHUF.
Exemplo eloqüente pode ser encontrado no Art. 51:
“O Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes atenderá pelo Sistema Único de Saúde – SUS, ou por outro equivalente, na forma da lei.” [grifos nossos]
Como o SUS inclui a totalidade da oferta estatal de serviços de saúde, outro “sistema” tão abrangente só poderia ser o sistema privado de saúde. Desse modo, seria uma boa iniciativa deste Conselho suprimir do artigo citado a expressão “ou por outro equivalente”.
No Art. 5º, a inadequação do texto ocorre por omissão:
“O relacionamento com a Universidade bem como com outras instituições públicas ou privadas se desenvolverá nos termos que vierem a ser estabelecidos pelo Conselho Diretor do HUPAA e aprovados pelo Conselho Universitário.” [grifos nosso]
O texto do artigo não especifica os parâmetros da relação com as instituições privadas, omissão mais grave em um contexto de iniciativas privatistas no qual a universidade pública se encontra, remetendo a determinação desses padrões para as maiorias eventuais presentes no Conselho Diretor do HUPAA e neste Consuni (Conselho Universitário da Universidade Federal de Alagoas).
Outras deficiências dessa espécie e as alternativas de redação que indicamos serão apresentadas no quadro anexo a este parecer.
2) Análise organizacional
Existem dimensões inconsistentes no modelo organizacional expresso na proposta de regimento interno para o HUPAA. Percebe-se a intenção de construir-se uma estrutura organizacional matricial, mas o organograma proposto, que se deduz do texto, não parece ser capaz de garantir coerentemente a efetivação de um modelo desse tipo. Além disso, tem clara potencialidade de desorganizar setores vitais para aquela unidade, como os departamentos de serviço social, psicologia, odontologia e farmácia. Façamos brevíssima digressão conceitual antes de exemplificar os problemas e apontar alternativas.
A departamentalização matricial, que é uma das bases de uma organização matricial, foi desenvolvida nas empresas do programa espacial norte-americano, nos anos 1970. Na prática, essas empresas foram percebendo que podiam fazer conviver uma divisão a partir da função com uma integração via projetos específicos. Ou seja, havia a seção de engenharia, a seção de informática, contudo elas podiam trabalhar no mesmo projeto e no mesmo espaço a partir de uma única coordenação de projeto, diferente da coordenação de cada setor tomado separadamente.
De fato, as equipes multifuncionais trabalhavam sob duas coordenações, a sua coordenação de unidade funcional e a coordenação do projeto. Essa integração demonstrou que gerava positividades importantes, principalmente no que se refere à multiplicação da capacidade de resolução de problemas, já que os vários conhecimentos eram articulados. Contudo, também gerava problemas, como a ambiguidade em relação às verdadeiras fontes de poder e a dificuldade de integração dos vários grupos, o que multiplicava o número de reuniões.
Essa caracterização sumária da divisão matricial é suficiente para o que nos interessa. A proposta de regimento interno para o HUPAA inspira-se numa departamentalização matricial. Contudo, analisando o texto com cuidado, vemos que a departamentalização proposta acaba se fundamentando muito mais numa divisão por função no processo de trabalho. As unidades funcionais acabam sendo de uma maneira plena a base do organograma proposto, a razão de ser de toda a estrutura. A integração horizontal entre elas, que seria um das principais características de uma divisão matricial, é tentada a partir da proposição de uma Diretoria Técnico-Assistencial, que teria atribuições de coordenar as unidades funcionais. Fica evidente que essa diretoria não tem instrumentos para realizar trabalho tão complexo, que na realidade deveria ser distribuído em várias gerências com atribuições de fazer convergir as unidades funcionais em temas universais para o hospital ou que abarcassem um conjunto delas.
Outro problema do organograma proposto é o fato de que ele não dá o devido relevo a algumas funções decisivas para o serviço do hospital, notadamente o Serviço Social, a Psicologia, a Farmácia e a Odontologia. A inexistência de unidades funcionais para essas profissões parece ser uma medida movida pelo desejo de economizar recursos. Contudo, os usuários vão continuar a precisar, por exemplo, da atuação do Serviço Social, o mesmo ocorrendo com os serviços prestados pelos psicólogos e os outros profissionais. Para superar esses problemas, estamos propondo, como se poderá ver no anexo a este parecer, que cada uma das quatro profissões citadas seja organizada em unidade funcional específica.
O setor de recursos humanos aparece igualmente minimizado na estrutura proposta, mesmo diante da grande importância do planejamento e da coordenação desses recursos em todas as organizações contemporâneas. Nesse sentido, como também se verá no anexo, estamos propondo que a Diretoria Administrativa configurada no texto passe a chamar-se Diretoria Administrativa e de Gestão de Pessoas, e incorpore explicitamente as funções de um setor de recursos humanos.
Feitos esses ajustes, a estrutura organizacional não transitará para uma estrutura matricial coerente e clássica, mas pelo menos estará baseada de modo mais lógico numa departamentalização por função no processo de trabalho, deixando aberto espaço, porém, para alguns princípios do modelo matricial, como aquele que fundamenta as equipes multifuncionais.
3) Análise dos mecanismos de controle social
A proposta de regimento interno em apreço não contempla uma representação suficiente da comunidade acadêmica e da sociedade civil no Conselho Diretor do HUPAA, inibindo um dos principais instrumentos de controle social relativo a esta unidade hospitalar. Além desse defeito grave, o regimento proposto não estabelece a consulta eleitoral para o cargo de Diretor Geral do hospital, desconsiderando a prática e as normas vigentes na Ufal relativas à democratização da escolha dos gestores de seus órgãos mais importantes, como a reitoria e as unidades acadêmicas; bem como não leva em conta a tradição do próprio HUPAA, possuidor de um histórico de generosas e disputadas consultas eleitorais.
Na proposta em apreço, como se pode ler no Art. 9º, os usuários, os técnico-administrativos e os docentes possuem apenas um representante, enquanto os estudantes têm apenas dois. Ao mesmo tempo, a representação diretamente ligada ao Estado tem mais de dez conselheiros. Configura-se, assim, um desequilíbrio evidente de representação e a impossibilidade de um controle social mais democrático e eficiente.
Para superar essas limitações, propomos que os usuários, os técnicos e os estudantes passem a ter três representantes escolhidos entre os seus pares, e que o Diretor Geral seja selecionado entre o candidato mais votado em consulta eleitoral análoga à prevista para os diretores de unidades acadêmicas. Finalmente, propomos que os candidatos a Diretor Geral tenham como único requisito o pertencimento aos quadros do HUPAA. O detalhamento das nossas propostas sobre essa questão também estão no quadro anexo a este parecer.
Este é o parecer.
Maceió, 14 de março de 2012
Para quem quiser baixar o documento em pdf: https://docs.google.com/viewer?a=v&pid=gmail&attid=0.1&thid=1363887832a210f7&mt=application/vnd.openxmlformats-officedocument.wordprocessingml.document&url=https://mail.google.com/mail/?ui%3D2%26ik%3De36eb435bc%26view%3Datt%26th%3D1363887832a210f7%26attid%3D0.1%26disp%3Dsafe%26realattid%3Df_h039jl8d0%26zw&sig=AHIEtbQaIr5olnw0f9ZtlSxGyU_s1t9xiw
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